土地、稅收等非技術(shù)因素是當(dāng)前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。
推動(dòng)技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)地位。
新能源度電成本持續(xù)降低，但平價(jià)上網(wǎng)尚需時(shí)日
3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出，2018年將淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下煤電機(jī)組，并提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”，電價(jià)降低，倒逼新舊能源電力行業(yè)挖掘降成本空間，對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)而言，非技術(shù)成本的降低更為迫切。
作為全球新能源發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，我國(guó)新能源發(fā)電規(guī)模領(lǐng)先全球，陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電等技術(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平，海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等不斷取得突破性進(jìn)展，推動(dòng)了新能源發(fā)電成本的大幅下降。
據(jù)工信部統(tǒng)計(jì)，2017年，我國(guó)光伏發(fā)電系統(tǒng)投資成本降至5元/瓦左右，度電成本降至0.5-0.7元/千瓦時(shí)，平均度電成本比2010年下降約78%，低于全球平均水平。我國(guó)陸上風(fēng)電度電成本約為0.43元/千瓦時(shí),較2010年下降7%，已經(jīng)非常接近火電電價(jià)。2017年9月，國(guó)家能源局公布首批13個(gè)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行，所發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書，不享受價(jià)格補(bǔ)貼，開啟了風(fēng)電發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)的先河。
但是，當(dāng)前我國(guó)的新能源發(fā)電成本仍普遍高于煤電等傳統(tǒng)電力。
首先是工程項(xiàng)目投資成本偏高。當(dāng)前我國(guó)煤電項(xiàng)目平均投資成本約為3700元/千瓦，而陸上風(fēng)電約為7760元/千瓦，海上風(fēng)電約為14700元/千瓦，光伏發(fā)電約為8460元/千瓦，光熱發(fā)電約為34000元/千瓦，分別是煤電項(xiàng)目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍，新能源發(fā)電項(xiàng)目投資仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)煤電項(xiàng)目，尤其是海上風(fēng)電和光熱發(fā)電項(xiàng)目的前期投資成本居高不下。
其次是上網(wǎng)電價(jià)高于煤電標(biāo)桿電價(jià)。當(dāng)前全國(guó)脫硫脫硝煤電標(biāo)桿電價(jià)為0.2595-0.4505元/千瓦時(shí)，而新能源上網(wǎng)電價(jià)一般采用“兩部制”電價(jià)，即一部分為當(dāng)?shù)亍懊弘姌?biāo)桿電價(jià)”，另一部分為“電價(jià)補(bǔ)助”，陸上風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)為0.4-0.57元/千瓦時(shí)，光伏電站為0.65-0.85元/千瓦時(shí)，光熱則為1.15元/千瓦時(shí)，海上風(fēng)電為0.85元/千瓦時(shí)。
最后，更為關(guān)鍵的是，度電成本仍明顯高于燃煤發(fā)電。煤電的度電成本主要是燃煤成本，約占火電成本的50-70%左右，成本受煤炭?jī)r(jià)格變化影響較大。根據(jù)當(dāng)前煤炭?jī)r(jià)格及310克/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)煤耗率，全國(guó)各地火電的度電燃煤成本主要集中在0.2-0.3元，度電成本約為0.3-0.5元之間。相對(duì)于火電度電成本，新能源度電成本僅陸上風(fēng)電基本可在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，但海上風(fēng)電度電成本仍比火電高133%-235%，光伏度電成本比火電高42%，光熱發(fā)電度電成本比火電高280%，由此來看，在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，新能源仍有一段相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。
非技術(shù)成本高企是制約新能源平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素
不可否認(rèn)的是，相對(duì)于歷史悠久、技術(shù)成熟、商業(yè)模式完善的燃煤發(fā)電，風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等新能源的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成熟，仍屬于“幼稚性行業(yè)”，技術(shù)成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。
但更為重要的是，土地、稅收等非技術(shù)因素是當(dāng)前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。以光伏發(fā)電為例，2016年我國(guó)光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時(shí)，其中，土地成本約0.3元/千瓦時(shí)，非技術(shù)成本占比超過了50%。
土地成本居高已經(jīng)成為困擾新能源電力平價(jià)上網(wǎng)的攔路虎，根據(jù)國(guó)家能源十三五規(guī)劃，風(fēng)電、光伏開始向消納能力較強(qiáng)的中東部轉(zhuǎn)移，而中東部人口集中，土地資源相對(duì)稀缺，用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。
差別化用地政策落實(shí)層度不一。2015年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋�、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。但是，在項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)過程中，大多數(shù)地區(qū)對(duì)占用未利用地、農(nóng)用地的光伏、風(fēng)電項(xiàng)目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了新能源的建設(shè)成本。以20MW的光伏電站為例，工業(yè)用地出讓按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)約為4萬元/畝，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設(shè)用地費(fèi)用高的地區(qū)成本更高。
對(duì)土地的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，也給光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電項(xiàng)目帶來困擾。土地資源涉及國(guó)土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等眾多部門，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點(diǎn)森林保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域。新能源電力項(xiàng)目需要向各部門溝通確認(rèn)土地性質(zhì)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進(jìn)行多次確認(rèn)，使得項(xiàng)目投資開發(fā)周期延長(zhǎng)，對(duì)于地類的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，更增加了項(xiàng)目開發(fā)的不確定性。
光伏、風(fēng)電等項(xiàng)目開發(fā)還面臨稅收等不確定因素的影響。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元”，即對(duì)于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6-12元，調(diào)整空間達(dá)到了20倍。由于地區(qū)間稅收?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大，造成新能源電力項(xiàng)目難以把控投資風(fēng)險(xiǎn)。
推動(dòng)新能源成本“雙降”，贏取超越高碳電力的市場(chǎng)
競(jìng)價(jià)是新能源電力發(fā)展的大趨勢(shì)，加快平價(jià)上網(wǎng)甚至低價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程，推動(dòng)技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)地位。
擴(kuò)大引領(lǐng)示范，形成降低成本的倒逼機(jī)制。
擴(kuò)大“領(lǐng)跑者”的技術(shù)和應(yīng)用創(chuàng)新示范效應(yīng)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)降本增效。自2015年以來，我國(guó)通過光伏領(lǐng)跑計(jì)劃和建設(shè)領(lǐng)跑基地，公布了15GW裝機(jī)規(guī)模的領(lǐng)跑者基地，造2017年光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地名單中，除了10個(gè)應(yīng)用領(lǐng)跑基地之外，還提出建設(shè)3個(gè)技術(shù)領(lǐng)跑基地，對(duì)加速技術(shù)成果向市場(chǎng)轉(zhuǎn)化和推廣，推動(dòng)光伏發(fā)電成本下降提出了更高要求。在風(fēng)電領(lǐng)域，2017年開始啟動(dòng)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目，河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆五省(區(qū))等地共計(jì)13個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目開始試點(diǎn)。首批20個(gè)光熱發(fā)電示范項(xiàng)目也于去年啟動(dòng)，其它如分布式光伏、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿纫舱谥鸩酵七M(jìn)。這一系列示范項(xiàng)目的推動(dòng)，為新能源產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、集成應(yīng)用創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等領(lǐng)域提供了良好示范，激發(fā)了行業(yè)降本增效的動(dòng)力，通過領(lǐng)跑企業(yè)的帶動(dòng)，對(duì)行業(yè)形成了倒逼機(jī)制，整體上有利于加速新能源平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程。隨著新能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大，新能源在我國(guó)電力消費(fèi)中的占比進(jìn)一步提升，要推動(dòng)新能源平價(jià)甚至低價(jià)上網(wǎng)，需要進(jìn)一步總結(jié)各類示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大新能源各領(lǐng)域在技術(shù)、應(yīng)用等方面創(chuàng)新示范，推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)不斷降低度電成本。
落實(shí)國(guó)家政策，推動(dòng)非技術(shù)成本降低。
非技術(shù)成本的降低是推動(dòng)我國(guó)新能源平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵。以光伏發(fā)電為例，根據(jù)中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，光伏組件在度電成本中的占比越來越低，目前僅為23%左右，而電網(wǎng)接入、土地租金、融資成本、稅費(fèi)等非光伏成本的占比達(dá)到77%，光伏電站的平均土地成本已超每瓦0.2元。同樣，土地成本、接入電網(wǎng)費(fèi)用、運(yùn)維管理成本比較高，也限制了風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)力的提升。
這些非技術(shù)性成本的降低，并不一定需要在政策上給新能源行業(yè)以額外的特殊待遇，關(guān)鍵是相關(guān)政策的落實(shí)到位。如，在土地使用方面，相關(guān)部委已出臺(tái)了一系列支持政策，如《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào))、《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))、《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》(國(guó)土資廳函〔2016〕1638號(hào))、《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，等等，部分地方政府也出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)風(fēng)電、光伏等新能源項(xiàng)目用地做出了規(guī)范和界定，關(guān)鍵是切實(shí)落實(shí)好、執(zhí)行好。在稅收、電網(wǎng)計(jì)入等方面，2017年9月國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的通知》，對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)在增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、水資源費(fèi)、配套電網(wǎng)投資、融資成本、制止亂收費(fèi)等方面都有了進(jìn)一步明確的規(guī)定。只有嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策要求，切實(shí)營(yíng)造新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，才能讓新能源行業(yè)專注于技術(shù)與應(yīng)用創(chuàng)新，降低不必要的開支和成本。